Matías Carámbula es Viceministro de Ganadería, Agricultura y Pesca del Uruguay en el nuevo gobierno del Frente Amplio que encabeza Yamandú Orsi, con quién ya compartió gestión en el Departamento de Canelones. Ingeniero Agrónomo especializado en desarrollo rural, docente e investigador, asume el cargo con una larga trayectoria académica y militante. Con él conversamos sobre la estructura agraria del Uruguay, su historia y metamorfosis; el estado de situación de la Soberanía Alimentaria en el país y los desafíos que se plantean para el área en este tiempo; las iniciativas que buscan poner en marcha con foco en la agricultura familiar y la agroecología, la relación con las organizaciones de productorxs tanto en su diseño como implementación, y la disputa por el presupuesto para hacerlas realidad; el valor de la política pública como herramienta transformadora, su complejidad, y lo que aporta el haber caminado problemáticas y territorios a la hora de asumir espacios de gestión y decisión; Mercosur y otras yerbas. Vamoarriba.
Esta entrevista forma parte de la cobertura colaborativa de la Agencia Tierra Viva y Huerquen Comunicación del Seminario “El Futuro de Nuestro Alimento” realizado en Buenos Aires el 13 y 14 de junio de este año y organizado por la Oficina Cono Sur de la Fundación Rosa Luxemburgo (FRL) junto al Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), el Movimiento Nacional Campesino e Indígena – Somos Tierra (MNCI-ST) y el Grupo ETC.
Imágenes: Lucía Fernández
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Huerquen: Gracias por este tiempo. Sos parte de la gestión de un gobierno que arranca, pero al mismo tiempo el Frente Amplio tiene experiencia de gestión tanto en lo nacional como en algunos departamentos importantes, donde fuiste parte. Para arrancar te queríamos preguntar ¿cómo describirías el modelo agropecuario del Uruguay actual? sobre todo en la perspectiva de la Soberanía Alimentaria.
Matías Carámbula: Bueno, casi desde la fundación del país independiente podríamos hablar de un modelo agroexportador; ya desde la colonia y que se mantuvo. Hoy en día el 70% de los ingresos del país vienen de la exportación del sector agropecuario. Ese perfil agroexportador está asociado principalmente a materia prima básica, sin mucho agregado de valor o desarrollo industrial. Esto se mantuvo y podríamos decir que se profundizó con la pulpa de celulosa que hoy en día es uno de los principales rubros de exportación del Uruguay. Esa matriz general de país agroexportador, tiene una base vinculada a la ganadería, vacuna y ovina que hasta el siglo XXI fueron los principales rubros de exportación: carne y algo de lana. A fines del siglo XX, de los noventa para acá, con una serie de aperturas comerciales de gobiernos neoliberales en ese momento, empezó a generarse condiciones para el desarrollo de otros rubros no tradicionales en el Uruguay, como la agricultura particularmente la soja y la forestación, que consolidan ese modelo de agroexportador basado en materia prima y asociado a esos nuevos rubros; el avance del agronegocio como concepto contemporáneo si se quiere de ese modelo.
En ese escenario, conviven, coexisten, sobreviven, una base bien importante en el Uruguay que es la producción familiar. Más o menos el 55-60% de los productores del Uruguay siguen siendo de tipo familiar, son productores de toda la fruticultura, horticultura, aves, cerdos y una parte de la ganadería vacuna. Entonces, el abastecimiento de alimentos para el consumo de los uruguayos está bastante ligado con la producción familiar. Ese reducto de la producción familiar que tiene un papel clave en la soberanía alimentaria, en la residencia rural y todo lo que hace al desarrollo territorial con gente viviendo en el campo, además de otras cuestiones vinculadas a la identidad cultural y la cuestión ambiental.
A fines del siglo XIX sucede un proceso de genocidio de los pueblos originarios, de la nación charrúa; ahí se definió el 95% de la propiedad de la tierra, con el alambrado de los campos, y se consolidó el latifundio como el modo producción central del Uruguay: grandes estancias vinculadas a la ganadería. Hay una norma de un gobierno de Latorre (1876-1880) con la que se estabilizó la propiedad privada y se financió el alambrado, por eso no habrán escuchado la canción de Viglietti “A desalambrar” que está muy vinculada a esa característica histórica. Ahí se consiguió una estructura agraria que es muy diferente al resto de Latinoamérica que tiene una fuerte presencia campesina e indígena, y hay una parte importante de la tierra comunitaria y ejidal.
Lo que ha pasado en los últimos 30 años es que parte de esas estancias ganaderas se fue transformando hacia el latifundio agrícola y forestal. Uruguay tiene más o menos 16 millones de hectáreas a la superficie agropecuaria, y del 2000 al 2020, el 54% de la tierra cambió la propiedad, y hoy en día casi el 50% de los propietarios de la tierra, no son personas físicas, sino principalmente sociedades anónimas. Entonces eso da una estructura agraria hoy que indudablemente está muy concentrada, basada en la aportación de materia prima, las tradicionales como la carne, lana, lácteos, y con estos nuevos rubros como la agricultura principalmente la soja y la forestación vinculada a la pulpa celulosa; pero con un cambio importante y estructural muy fuerte en la propiedad de la tierra. Y en ese escenario es que convive, coexiste, sobrevive, resiste la producción familiar, que en estos últimos 20 o 30 años tuvo una disminución importante en cantidad y en superficie. Esa es como la foto actual del Uruguay.
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HQN: En esta en esta situación, asumen ustedes. Esta es la foto con la que arranca la gestión suya, donde queríamos preguntarte qué lugar ocupa el concepto de soberanía alimentaria y dentro de ella qué lugar tiene el paradigma agroecológico como su construcción.
MC: Sí, nosotros también nos tenemos que hacer cargo ¿no? Porque en esos 30 años que te comentaba, hubo 15 años de gobierno del Frente Amplio, no es que fue asumido ahora después de un gobierno de derecha, sino que en la mirada larga también tuvimos gobiernos y no cambiamos el rumbo. Es un problema y un dilema, o así lo entiendo: en este país que depende tanto del ingreso del sector agropecuario, pensar en escenarios de cambio estructural de la base agraria, por lo menos a corto – mediano plazo, es casi imposible. Con mucha responsabilidad, en un contexto macroeconómico bastante complejo, con bastante poco margen (hay que asumirlo) plantearse por lo menos a corto o mediano plazo, un cambio de esa base que te decía de modelo agroexportador, del agronegocio concentrado, con una parte importante de sociedades anónimas y extranjeras, sería creo una irresponsabilidad muy grande.
A lo que aspiramos en esta etapa de este gobierno, es que del ingreso que podamos tener generar políticas distributivas que son necesarias (ahí sí, después del gobierno de la derecha) para enfrentar la desigualdad social, la pobreza (principalmente infantil), la situación de inseguridad alimentaria en algunos sectores bien importantes del Uruguay, el desmantelamiento de la salud y la educación pública. Entonces, necesitás recursos para poder generar cierta política distributiva de esa renta que genera el sector agropecuario, para poder focalizar en esa desigualdad estructural que se afianzó y profundizó en el gobierno que terminó.
En ese escenario, a mí me gusta hablar de la pelea de los márgenes o las orillas, que sería capaz irresponsable plantear esos escenarios a corto plazo, pero sí es necesario ir generando condiciones y procesos para plantear otras alternativas desarrollo agropecuario en el Uruguay, que plantean otras formas de producir, con otros actores, donde entra la producción familiar a la cual nosotros pensamos apostar mucho en este período. Y dentro de la producción familiar la agroecología, porque en el período anterior la agroecología como concepto fue apropiado, cooptado, por los organismos internacionales y diversos actores políticos. Nosotros entendemos que hay que vincular claramente la producción familiar y la agroecología. Porque aparecen planteos de que el agronegocio puede ser agroecológico y no, conceptualmente no está bien, y hay que ser como cuidadosos de esos conceptos que, además del caso de la agroecología es también generado por la Vía Campesina y que representa muchas cosas además de la producción de alimentos de forma agroecológica, vinculados a la soberanía, a la igualdad, al arraigo rural, al reconocimiento de los derechos de los territorios y comunidades.
Entonces en este escenario, indudablemente es un ministerio que tiene que promover y apoyar el desarrollo de la exportación, de conseguir más mercados y mercados de calidad porque Uruguay por ser chico no compite en volumen, compite en calidad en su inserción en el sistema alimentario global. Y plantear algunas cuestiones regulatorias y normativas hacia el agronegocio, que por ejemplo incorpore la dimensión ambiental, no como un problema o un conflicto, sino como una dimensión del proceso productivo, para ordenar, regular, amortiguar algunas cuestiones más del modelo del agronegocio tal cual está planteado.
Por otro lado nosotros tenemos varios institutos, una Dirección Desarrollo Rural, la Dirección de La Granja, el Instituto Nacional de Semillas, el Instituto Nacional de Vitivinicultura, donde se está trabajando para ordenar las políticas diferenciadas para la producción familiar. El concepto es “agricultura familiar y desarrollo rural en clave de seguridad y soberanía alimentaria”, es el nudo programático en el cual vamos dar las políticas hacia la producción familiar. Ya hay construido un Plan Nacional para la Agricultura Familiar, un Plan Nacional de Transición Agroecológica, y un Plan Nacional de Género. Esas son como tres pilares de las políticas diferenciadas y ha sido un trabajo con las organizaciones. Ahora hay que pelear el presupuesto, porque si no le pones plata a eso está muy lindo el título, el concepto, la intención, pero… estamos en ese desafío, tenemos que ingresar un presupuesto quinquenal y que haya un reconocimiento presupuestal para las políticas diferenciales de la producción familiar.
En el Plan Nacional de la Agricultura Familiar, hay cuestiones del acceso a la tierra, al agua, los mercados y varias cosas más. El Plan Nacional de Agroecología es como transversal, un plan para que una parte de la producción pueda transitar, con apoyo del Estado en términos de recursos humanos y económicos, hacia la agroecología, y el Plan Nacional de Género, que también es transversal a todo con líneas de programa y proyectos que promuevan la autonomía económica de los grupos de mujeres rurales.
Asumimos un Ministerio que tiene dificultades de presupuesto, de recursos humanos, porque quedó bastante cascoteado después de un gobierno liberal, y que tiene que atender esa convivencia entre, por un lado la dependencia de los ingresos y divisas por los alimentos que exporta Uruguay, y la necesidad y la convicción política de generar políticas diferenciadas hacia la producción familiar. Ahí sí es una mirada al proceso, hoy es impensable cambiar un modelo de producción que genera divisas para el Uruguay en un contexto macroeconómico complicado, pero a su vez tenés que generar procesos de apoyo a la organización de productores familiares.
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HQN: ¿Cómo fue la relación con las organizaciones y movimientos para la construcción de las herramientas que mencionaste y en general?
MC: Hay una relación institucional. Durante el primer período del Frente Amplio se crearon las Mesas de Desarrollo Rural en todos los departamentos del Uruguay, y esa fue una herramienta que permitió juntar en un espacio político al Ministerio y otras esferas del Estado, con las organizaciones. Eso fue en 2008. Muchas de las cosas que estamos planteando en el Plan Nacional de la Agricultura Familiar tienen una línea larga en el tiempo de articulación con las organizaciones sociales que participan en la mesa.
También hay compromisos programáticos a partir del último ciclo político y electoral. Tenemos documentos programáticos que fueron entregados por la Comisión Nacional de Fomento Rural (CNFR) que es una de las la organización que representa la producción familiar y de “las redes” como le decimos nosotros: red de agroecología, de semillas, de amigos de la tierra, de mujeres rurales, y muchos de esos elementos están en nuestra propuesta de programa.
También hay vínculos que no son institucionales o políticos, sino de cercanía. En el caso del Ministro fue dirigente de su organización, la Federación Rural, que es una organización más vinculada a la ganadería con productores empresariales y familiares. Y en mi caso tengo un largo recorrido también con la CNFR, con las redes, tanto por mi trabajo anterior como responsable desarrollo rural de un gobierno departamental y en la universidad. Ahí también hay como esos vínculos que en el caso uruguayo son importantes, esa relación más de cercanía personal, de conocimiento, de confianza, que también aportan a la construcción de la política pública.
Referentes de algunas de estas organizaciones son parte del equipo de gobierno nuestro del Ministerio de Ganadería, por ejemplo, en el Instituto Nacional de Colonización, que fue creado para el acceso a la tierra de la producción familiar de los trabajadores y trabajadoras rurales, el presidente viene de CNFR; en el principal mercado público de alimentos que nuclea toda la posición fruti-hortícola del Uruguay, el representante del Ministerio que es el secretario general, también viene de otra organización gremial. Todos los directores del Ministerio, además de formación técnicas o científica, la mayoría tiene también trayectoria de vínculo con organizaciones sociales, gremiales o sindicales en algunos casos.
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HQN: Vivimos un tiempo, en Argentina particularmente pero da la sensación que también en Latinoamérica y el mundo, donde la política pública está fuertemente cuestionada como herramienta transformadora, sobre todo pensando en el poder que tienen las corporaciones ¿Cómo estás viendo esa discusión si querés más superestructural?
MC: Bueno, ahí hay un debate muy profundo del lugar del Estado. Las grandes empresas globales, que indudablemente tienen mucho más poder económico, pero también influencia política en diferentes esferas que van marcando una agenda global que permea a los Estados. Ahí Uruguay tiene poco márgen de incidencia en las decisiones globales, pero sí lo hace a través de instancias como el Mercosur, nosotros seguimos creyendo del Mercosur en términos no sólo de acuerdos comerciales, sino frente a estos escenarios de la geopolítica global. También la CELAC, que es otro órgano latinoamericano, que es el más inclusivo de todos creemos, y va a ser una apuesta importante del Uruguay.
No sé si por la escala del Uruguay, aún los gobiernos de derecha le dan lugar al Estado. En la sociedad uruguaya está bastante afianzado el lugar del Estado más allá de los relatos globales. En el sector agropecuario a veces hay como una relación bipolar con el Estado ¿no? Por un lado, “no más estado, menos impuestos”, pero pasa cualquier cosa y “donde está el estado para ayudarnos” ¿no? con los temas climáticos, una sequía, un temporal, una granizada. Entonces en Uruguay se mantiene cierto reconocimiento al lugar del Estado. En el sector agropecuario, Uruguay capaz con 300 empresas podría funcionar bien en el sentido del mercado, con la producción de alimentos para los uruguayos y para la exportación. Indudablemente, en un contexto de monopolio, de desigualdad y dependencia, de explotación de los trabajadores ¿no? Pero por ejemplo, por la presencia del Estado existen los Consejos Tripartitos Salariales en lo rural también, que fue un avance en el primer gobierno del Frente Amplio, 2006, donde se reguló la jornada 8 horas en el trabajo rural que no estaba; o la norma donde se exige a toda la empresa agrícola un plan de uso y manejo de suelo, a presentar todos los años y donde dicen lo que van a hacer con la tierra, y es una forma de controlar que el agronegocio agrícola no sea un viva la pepa. El problema es que a veces está en la norma y no se aplica o no se controla, y ahí es parte de los debates presupuestarios que tenemos hoy, pero son fundamentales porque después que está un derecho es muy difícil darlo vuelta porque son parte también del proceso acumulado de las organizaciones, de la gente.
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HQN: Nombraste el Mercosur ¿cómo ves la situación respecto al acuerdo de Unión Europea-Mercosur?
MC: Lo estamos discutiendo. En algunos sectores como la lechería, se complicaría bastante. Me metí a estudiarlo a fondo.
HQN: En esta línea también preguntarte por el valor del trabajo de muchos años de la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF) del MERCOSUR en los distintos contextos políticos también.
MC: Sí. Parte de esa política que diferencia a la producción familiar en el caso uruguayo y otros países fue también una agenda construida en el marco de la REAF. Primero la definición de producción familiar, más allá las críticas que se le pueda hacer, era necesaria para que haya un registro, y que con ese registro los productores puedan acceder a los programas y proyectos de la política pública. Capaz no es la definición cultural, política, ideológica, sino una definición más operativa y que cada país la fue llevando y tiene su ruido, pero fue un avance porque permitió políticas diferenciadas. Parte de las políticas sectoriales de género también surge una agenda REAF, que de cada país la fue ampliando, achicando, y el caso argentino hoy en día, sacando. En mayo pasado, que fue la última reunión de la agenda de la REAF, la Argentina planteó eliminar conceptos como “agroecología”, “soberanía”, “género”, “cambio climático”, así, a ese nivel.
En estos años los cambios de gobierno han tenido su impacto. Es muy importante Brasil ahí y con Bolsonaro la REAF quedó muy débil, fue durísimo para las organizaciones, pero hay procesos que se pueden sostener, capaz que pasan a un estado de latencia, pero las organizaciones están reunidas. Con otros gobiernos muchas de ellas se fortalecieron. La REAF ha aportado mucho en esa agenda, agroecología, política diferencial de la producción familiar, género, definición de producción familiar, yo lo valoro mucho.
HQN: Para cerrar preguntarte, si querés más personalmente, cómo sentís que la experiencia previa que vos tenías por fuera del Estado te enriquece a la hora de entrar en alguna instancia de gestión pública, y al mismo tiempo cómo tu paso por la gestión pública te da una mirada distinta a la que tenías vos mismo desde afuera del Estado, de algunas cuestiones.
MC: Bueno, yo tengo una experiencia también de gestión pública entre 2015 – 2020 como ministro provincial desarrollo rural en el departamento de Canelones, con el actual presidente que era gobernador en ese momento. También trabajo en la universidad desde el 2000, cumplo 25 años como investigador y profesor de la universidad, y hay una cuestión que depende mucho de qué bagaje tenés. O sea, yo era un docente investigador que trabajó en extensión rural, en desarrollo rural, en sociología rural, que tengo un vínculo muy cercano a los problemas de la cuestión agraria, y que no lo miro sólo de la agronomía que es mi profesión de base, y eso te permite entender algunos procesos, los diferentes actos, la estructura, las tensiones, tenés un bagaje que te permite entender.
Lo otro tiene que ver con el método, la planificación, parecido a como cuando uno organiza un proyecto de investigación que tiene un marco teórico, una metodología y después en la gestión pública capaz es el marco ideológico, la metodología con que vas a llevar adelante una gestión, y después los lineamientos programáticos. La importancia de tener un marco ideológico, que a vos te estructura y te ordena lo que vas a hacer más cuando generalmente tenés recursos acotados. En mi caso creo que es como la acumulación de conocimiento con gente de organizaciones, actores, tengo un vínculo largo que lo que genera es confianza, pero también como una sensibilidad por la cercanía de la gente, de las realidades, que a veces el actor político no las tiene y que para mí es clara, de la confianza, la cercanía, la sensibilidad. Cuando tenés estos vínculos también la expectativa es más grande. Ojalá en cinco años pueda salir tranquilo, y no con deudas de esas que está bueno que te las cobren también, no deuda incobrable ¿no? (risas)
Además de lo que implica la gestión, la representación, los equipos (en el ministerio son 2.000 funcionarios, 9 unidades ejecutoras en todo el país) toda esa cosa que es compleja, los tiempos, en mi caso personal le agrego una responsabilidad mucho más grande de estar a la altura de mi historia al final. Capaz hace 10 años decía “no, prefiero mirar esto desde una organización o desde la universidad”. Capaz no son las cosas ideales, pero desde el Estado nacional o departamental o provincial, se pueden hacer muchas cosas. Eso lo aprendí en los cinco años que tuve en Canelones, donde por ejemplo materializamos el plan de ordenamiento del territorio rural de todo el departamento, que tenía como concepto central la soberanía alimentaria. Y eso lo transformamos en una norma, donde se prohibieron plantaciones y se regularon cosas, porque el concepto ahí era la protección de la producción familiar que es la identidad del departamento. En ese momento fue un departamento pionero en los programas de transición agroecológica, y hubo mercados locales de cercanía, etc. Tengo esa experiencia previa y también por eso asumo. Estoy convencido que el Estado y el gobierno es un lugar de disputa, y hay que estar.
